Miembro del ICDP
*Desde el año 1994 la Corte Constitucional ha formulado exhortos a la función legislativa y administrativa con el objeto de que expida regulaciones en múltiples asuntos. Efectivamente, en la primera providencia que se emitió esta orden se resolvió “EXHORTAR al Congreso para que en un plazo razonable expida una regulación de la huelga en los servicios públicos esenciales que sea acorde con la Constitución” (Sentencia C-473, 1994), así mismo, en la que se ha identificado como la última providencia ordenó “REITERAR el exhorto al Congreso de la República y al Gobierno nacional para que en el trámite del proyecto de ley número 166 de 2023 (Cámara) regulen el derecho de los aprendices al reconocimiento y pago de las incapacidades originadas en accidentes o enfermedades de origen común desde el día 181 de incapacidad.” (Sentencia T-258, 2024).
En total, siendo 7-ene-2025, podrían encontrarse 156 sentencias en las que se ordenan exhortos, 65 de ellos realizados a través de sentencias de constitucionalidad (C), 64 mediante sentencia de tutela (T) y 27 por medio de sentencia de unificación (U)[1].
Ahora, es claro que la Corte es competente para configurar este tipo de órdenes, que no desborda su habilitación constitucional y que no invade la órbita de actuación del Congreso de la República, contrario a lo que algunos podrían considerar cuando la Corte, además de identificar el vacío legislativo o administrativo y simplemente exhortar, no se abstiene de delimitar materialmente un asunto, tal como ha ocurrido en casos tales como el aborto (Sentencia C-055, 2022)[2], entre otros.
Frente a este panorama y con la Constitución en la mano, es ineludible cuestionarse sobre el cumplimiento de la función asignada por el poder constituyente a la Corte Constitucional en el artículo 156, según la cual a ella no solo se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, sino que, además, tienen la facultad de presentar proyectos de ley en materias relacionadas con sus funciones.
¿Qué ha pasado en esta materia? Hecha una revisión exhaustiva del TABLERO DE ESTADÍSTICAS de la Corte Constitucional, el cual puede consultarse en el siguiente enlace https://www.corteconstitucional.gov.co/lacorte/estadisticas.php, no se identifica información atinente a la función constitucional de presentación de proyectos de ley en materias relacionadas con sus funciones. Así mismo, hecha una revisión tanto del Informe de Gestión Corte Constitucional 2023-2024[3], como del Informe de Gestión Corte Constitucional 2022[4], no se realiza detalle alguno frente al cumplimiento de esta función constitucional.
En consecuencia, y acorde a otras fuentes de información disponibles, es posible afirmar que en aproximadamente 35 años desde su creación e identificadas cerca de 156 sentencias que ordenan exhortos, la Corte Constitucional no ha presentado proyecto de Ley alguno ante el Congreso de la República, más allá de la actividad que en esta materia se haya desplegado por parte del Consejo Superior de la Judicatura.
Sin duda, los vacíos que la Corte ha identificado desde una naturaleza sustancial o procesal, todos propios al ámbito de su competencia, tal como lo sería, por ejemplo, el vacío que se conoce entorno a que se fije un término para resolver el trámite incidental de desacato a un fallo de tutela (Sentencia C-367, 2014), deberían ser no solo materia de exhorto al Congreso de la República, sino de formulación y gestión en iniciativa legislativa para la cual la Corte Constitucional está legitimada como actor político, social e institucional. A este respecto, es angular la siguiente motivación de la más alta autoridad en la jurisdicción constitucional:
La iniciativa funcional responde a la ampliación realizada en la Constitución, por virtud de la cual se otorga la competencia para presentar proyectos de ley a los principales órganos de la Rama Judicial, así como a los organismos electorales y de control, “en materias relacionadas con sus funciones”. En la práctica se trata de un instrumento de colaboración armónica, a través del cual se brinda la posibilidad a los principales actores del poder público en Colombia de presentar propuestas para mejorar las funciones del Estado, en aquellas materias que son de exclusivo conocimiento. De esta manera, se fortalece la Administración pública y se aprovecha la experticia de cada autoridad. (Sentencia C-031, 2017)
El ejemplo que sirve de referencia es ilustrativo de la necesidad en la operancia de esta habilitación constitucional e iniciativa funcional. La Corte Constitucional desde el 11-jun-2014 ante la acreditada omisión legislativa relativa que encontró en materia de incidente de desacato, debió de manera provisional llenar el vacío sobre el termino no determinado ni determinable para resolver este trámite incidental, fijando como subregla que “…para resolver el trámite incidental de desacato a un fallo de tutela en ningún caso podrán transcurrir más de diez días, contados desde de su apertura.” (Sentencia C-367, 2014). Pues bien, esta provisionalidad ha tomado ya más de 10 años y el Congreso de la República ha burlado el exhorto, desconociendo con ello no solo el principio constitucional de colaboración armónica sino una orden judicial que contiene una prestación simple.
A la fecha la Corte Constitucional tiene plenamente identificadas las sentencias en las que formula exhortos al Congreso de la República, las materias constitucionales que están en juego y que finalmente tienen injerencia en los derechos y deberes de las personas y el ejercicio del poder público y el poder privado y sus límites, siendo imperativo entonces que esta iniciativa funcional se empiece a ocupar de estos asuntos a fin de no prolongar este olvido constitucional. Ojalá en el próximo Informe de Gestión empiecen a evidenciarse las actividades que en esta materia despliegue la Corte Constitucional.
Un comentario adicional: se encuentra en sanción presidencial el texto del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social cuya cláusula general de integración del sistema procesal quedó al siguiente tenor: “Artículo 327°. Analogía. A falta de disposiciones especiales en el procedimiento del trabajo, se aplicarán las normas procesales contenidas en leyes laborales y de la seguridad social que sean análogas y, en su defecto, las del régimen procesal común, con la necesaria adaptación a las particularidades del proceso del trabajo y la seguridad social.”. Frente a esto, aunque prevaleció la omisión en la enunciación expresa del Código General del Proceso (Ley 1564, 2012), enhorabuena el Congreso de la República (Informe de Conciliación, 2024) modificó la versión que se tenía para finales de noviembre de 2023, en alguna medida conforme a la crítica realizada en pasada columna del 21-nov-2023, publicada en este mismo blog (Yañez Meza & Jiménez Escalante, 2023).
Referencias
- Informe de Conciliación. (12 de diciembre de 2024). Congreso de la República. Informe de Conciliación al proyecto de Ley Nro 51 de 2023 Senado, 459 de 2024 Cámara. Por la cual se expide el Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Bogotá D.C., Colombia: AÑO XXXIII – Nº 2232. Obtenido de http://www.secretariasenado.gov.co/cuatrienio-2022-2026/legislatura-2024-2025/informes-y-publicaciones-4/14972-pl-051-de-2023-senado-459-de-2024-camara-por-la-cual-se-expide-el-codigo-procesal-del-trabajo-y-de-la-seguridad-social/file
- Ley 1564. (1 de julio de 2012). Congreso de la República. Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. Bogotá D.C., Colombia: DIARIO OFICIAL. AÑO CXLVIII. N. 48489 12, JULIO, 2012. PAG. 15. Obtenido de https://www.suin-juriscol.gov.co/viewDocument.asp?ruta=Leyes/1683572
- Sentencia C-031. (25 de enero de 2017). Corte Constitucional. Sala Plena. M.P.: Luis Guillermo GUERRERO PÉREZ. Bogotá D.C., Colombia: Referencia: Expediente D-11309. Obtenido de https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2017/c-031-17.htm
- Sentencia C-055. (21 de febrero de 2022). Corte Constitucional. Sala Plena. M.P.: Antonio José LIZARAZO OCAMPO y Alberto ROJAS RÍOS. Bogotá D.C., Colombia: Referencia: expediente D-13.956. Obtenido de https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2022/C-055-22.htm
- Sentencia C-355. (10 de mayo de 2006). Corte Constitucional. Sala Plena. M.P.: Jaime ARAUJO RENTERÍA y Clara Inés VARGAS HERNÁNDEZ. Bogotá D.C., Colombia: Referencia: expedientes D- 6122, 6123 y 6124 Demandas de inconstitucionalidad contra los Arts. 122, 123 (parcial), 124, modificados por el Art. 14 de la Ley 890 de 2004, y 32, numeral 7, de la ley 599 de 2000 Código Penal. Obtenido de https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2006/c-355-06.htm
- Sentencia C-367. (11 de junio de 2014). Corte Constitucional. Sala Plena. M.P.: Mauricio GONZÁLEZ CUERVO. Bogotá D.C., Colombia: Expediente D-9933. Obtenido de https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2014/C-367-14.htm
- Sentencia C-473. (27 de octubre de 1994). Corte Constitucional. Sala Plena. M.P. Alejandro MARTÍNEZ CABALLERO. Bogotá D.C., Colombia: REF: Demanda No. D-565. Obtenido de https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1994/C-473-94.htm
- Sentencia T-258. (3 de julio de 2024). Corte Constitucional. Sala Séptima de Revisión. M.P.: Paola Andrea MENESES MOSQUERA. Bogotá D.C., Colombia: Expediente: T-9.703.568. Obtenido de https://www.corteconstitucional.gov.co/Relatoria/2024/T-258-24.htm
- Yañez Meza, D. A., & Jiménez Escalante, J. T. (noviembre de 2023). BLOG Opiniones desde el ICDP. Algunos comentarios al proyecto de Ley N° 051 de 2023 “Nuevo Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Bogotá D.C., Colombia. Obtenido de https://icdp.org.co/algunos-comentarios-al-proyecto-de-ley-n-051-de-2023-nuevo-codigo-procesal-del-trabajo-y-de-la-seguridad-social/
* Columna de Opinión. Este documento es resultado del proyecto de investigación “EL SISTEMA PROCESAL EN COLOMBIA: INTEGRACIÓN DE DISPOSICIONES PROCESALES DESDE LOS ÁMBITOS ESPECIALES DE APLICACIÓN AL ÁMBITO RESIDUAL. CRISIS DEL CARÁCTER DINÁMICO DEL DERECHO SUSTANCIAL Y PROCESAL”, vinculado al Grupo de Investigación en Derecho Público y al Observatorio de Gobierno y Políticas Públicas de la Universidad Libre -Seccional Cúcuta-. Los autores agradecen la contribución al proceso investigativo como auxiliares de investigación a los estudiantes Luz Marina MONTES ROJAS y Sandra Adela DURÁN CARRILLO, actuales estudiantes en la Maestría en Derecho Público en la Universidad Libre Seccional Cúcuta.
[1] Estas estadísticas pueden consultarse en el siguiente enlace, pestaña número 23, denominada Sentencias con exhortos al Congreso.: https://www.corteconstitucional.gov.co/lacorte/estadisticas.php
[2] La otra providencia esencial en el asunto es la proferida el 10-may-2006 (Sentencia C-355, 2006).
[3] Este informe puede ser consultado en el siguiente enlace: https://www.corteconstitucional.gov.co/transparencia/Informe%20de%20gestion%20final-2023.pdf
[4] Este informe puede ser consultado en el siguiente enlace:
Diego Armando Yañez Meza
Abogado, Universidad Libre Seccional Cúcuta. Especialista en Derecho Público, Universidad Externado de Colombia. Magister en Derecho Administrativo (Investigativa), Universidad Externado de Colombia. Magister en Derecho Procesal Contemporáneo (Investigativa), Universidad de Medellín. Doctor en Derecho Procesal Contemporáneo, Universidad de Medellín. Autor de distintos libros y artículos de investigación. Docente en la cátedra Procesal Administrativo I y Teoría del Estado de la Universidad Libre Seccional Cúcuta. Conjuez del Tribunal Administrativo del Norte de Santander. Árbitro de la Cámara de Comercio de Cúcuta. Miembro Instituto colombiano de Derecho Procesal. Representante legal Jiménez Yañez & Abogados Asociados SAS.Correo electrónico: diegoymezabogado@gmail.com; diego.yanez@unilibre.edu.co
* El contenido de esta publicación es responsabilidad exclusiva de los autores y no refleja ni compromete la postura del ICDP.
12 comentarios en “La iniciativa legislativa de la Corte Constitucional de Colombia: ¿una función o habilitación constitucional condenada al olvido?”
La investigación revela una aparente inactividad de la Corte Constitucional en la presentación de proyectos de ley, a pesar de su facultad constitucional. Este hallazgo invita a reflexionar sobre el potencial rol proactivo del tribunal en el desarrollo legislativo. El análisis subraya la importancia del seguimiento crítico de las instituciones para asegurar la coherencia entre sus potestades y su ejercicio efectivo. esta investigación exhorta a mirar de cerca estos asuntos a los que parece no dársele la importancia que merece
Jeferson, agradezco tu comentario y aprovecho para cuestionar lo siguiente: ¿qué posición teórica o dogmática es la que predomina y justifica eso que has denominado inactividad?. Sin duda la columna tiene la intención de hacer visible esta problemática y que sea éste un tema de investigación en lo sucesivo.
Contexto y Función Constitucional de la Corte Constitucional
Desde 1994, la Corte Constitucional de Colombia ha utilizado la figura del exhorto para instar al Congreso y al Gobierno a expedir regulaciones en temas específicos, como la regulación de la huelga en servicios públicos esenciales (Sentencia C-473, 1994) o el reconocimiento y pago de incapacidades para aprendices (Sentencia T-258, 2024).
Se han identificado al menos 156 sentencias con exhortos dirigidos al Legislativo, sin embargo, la Corte no ha ejercido su facultad constitucional para presentar proyectos de ley en materias relacionadas con sus funciones, según lo dispuesto en el artículo 156 de la Constitución.
Competencia para Presentar Proyectos de Ley
El artículo 156 de la Constitución otorga a la Corte Constitucional la función no solo de guardar la integridad y supremacía constitucional, sino también la facultad para presentar proyectos de ley en materias relacionadas con sus funciones. Esta es una habilitación constitucional que busca fortalecer la colaboración armónica entre poderes y aprovechar la experticia técnica y jurídica de la Corte.
Como estudiante de especialización de Derecho Administrativo en Colombia, considero que la figura de iniciativa legislativa de la Corte Constitucional, prevista en el artículo 241.10 de la Constitución, es una herramienta importante para fortalecer la gestión y el funcionamiento de la justicia constitucional. Sin embargo, su inactividad refleja un desaprovechamiento de esta competencia, lo que limita la posibilidad de que la Corte participe en la construcción de normas que atiendan sus necesidades operativas de manera técnica y eficiente.
Desde el enfoque administrativo, sería pertinente reglamentar esta función para que se convierta en un mecanismo efectivo de colaboración armónica entre poderes, permitiendo mejorar la estructura interna de la Corte y garantizando mayor estabilidad y funcionalidad en la administración de justicia en Colombia.
Esta columna nos transmite hacia una colaboración armónica entre las ramas del poder público, como principio constitucional, ya que en ella se plantea una discusión necesaria para el mejoramiento del diseño institucional y funcional del Estado colombiano, a partir de un análisis crítico de los reiterados oficios que un juez o tribunal dirige a otro recabando auxilio para realizar una diligencia procesal fuera del ámbito de su jurisdicción, la Corte Constitucional ha dirigido al Congreso de la República, así como de la subutilización de su facultad constitucional para presentar proyectos de ley frente a vacíos normativos identificados.
La exposición del caso del incidente de desacato, como ejemplo concreto, refuerza a la acción legislativa directa, haciendo uso de su legitimación constitucional, situación que conduce a una reflexión institucional seria para fortalecer los mecanismos de coordinación entre poderes del Estado y a asumir con mayor responsabilidad las herramientas constitucionales disponibles para garantizar mayor eficacia normativa y una protección efectiva de los derechos fundamentales.
En consecuencia, esta columna no solo es una valiosa contribución al debate jurídico, sino también un recordatorio ético del papel que deben cumplir las instituciones frente al bienestar colectivo. En mi opinión, ejercer esta competencia no solo fortalecería la legitimidad institucional de la Corte, sino que también garantizaría que el derecho esté verdaderamente al servicio. El uso activo de esta iniciativa sería una muestra concreta de responsabilidad, compromiso y coherencia con los principios constitucionales. Así, el rol de la Corte Constitucional se proyectaría no solo como intérprete, sino como agente propositivo y transformador del orden jurídico colombiano.
El artículo evidencia una problemática estructural que incide de manera significativa en la seguridad y confianza jurídica, así como en la credibilidad de las instituciones del Estado. Esta situación se origina en la ausencia de aplicación de la iniciativa funcional como mecanismo efectivo para resolver diversas situaciones jurídicas que, durante años, han permanecido sin una reglamentación adecuada. A pesar de haber sido identificadas a través de distintos mecanismos y, en algunos casos, de existir mandatos expresos para su regulación, persiste una inercia normativa que afecta negativamente el desarrollo institucional y la protección de derechos fundamentales.
En este contexto, la Corte Constitucional desempeña un papel fundamental no solo en la garantía y protección del cumplimiento de la Constitución Política y en la verificación de la constitucionalidad de las leyes, sino también como actor proactivo en la construcción del ordenamiento jurídico. Es relevante resaltar que, además de sus funciones jurisdiccionales, la Corte tiene la facultad de presentar proyectos de ley ante el Congreso de la República, lo cual representa una herramienta valiosa para subsanar vacíos legales y fortalecer el marco normativo nacional.
La falta de ejercicio pleno de estas competencias contribuye a la perpetuación de lagunas jurídicas, lo que genera incertidumbre tanto para los ciudadanos como para las instituciones. Regular dichas situaciones no solo permitiría una mayor claridad y previsibilidad en la aplicación del derecho, sino que también fomentaría la confianza y la seguridad jurídica, elementos esenciales para el desarrollo democrático y el respeto al Estado de Derecho. Además, una actuación más activa de la Corte en este sentido podría servir de ejemplo para otras instancias estatales, promoviendo una cultura institucional orientada a la solución efectiva de los problemas jurídicos que enfrenta la sociedad.
El artículo subraya una paradoja institucional: la Corte tiene la potestad de actuar en el diseño normativo, pero elige no hacerlo; esa autolimitación restringe su capacidad para cerrar vacíos que afectan derechos fundamentales. Creo que activar esa herramienta constitucional no solo es legítimo sino necesario para fortalecer la separación de poderes y mejorar la eficacia del sistema jurídico colombiano. La Corte tiene la oportunidad de confiar en su rol técnico y contribuir directamente al debate legislativo, con rigor y respeto institucional.
Lo que se puede percibir del artículo es una realidad que afecta que la seguridad y confianza jurídica y de las instituciones, en la falta de aplicación en la iniciativa funcional como solución a las situaciones jurídicas que por años se encuentran sin una reglamentación y que ya están identificadas mediante diferentes mecanismos y en algunos casos ordenada incluso la reglamentación, si bien el papel de la Corte Constitucional es muy importe en la garantía y protección del cumplimiento de la Constitución Política y ha garantizado la constitucionalidad de las leyes también es importe que se ejerzan todas las funciones que puede ejercer la Corte Constitucional como la presentación de proyectos de Ley ante el Congreso de la Republica y que generen solución a los vacíos legales que al ser regulados generan una confianza y seguridad jurídica.
En principio, considero que la presente columna de opinión es muy importante en vista que la Corte Constitucional ha tomado un rol reactivo y desconectado en temas como la construcción de un ordenamiento jurídico, ocasionando un carácter menos eficaz y responsable, puesto que desde mi experiencia en el litigio, existe ambigüedad en torno al término para resolver un trámite incidental, tal como se expone en la Sentencia C-367, 2014, es decir, se convierte en atrasos y dilataciones injustificadas para dar cumplimiento del objetivo principal de una acción constitucional, la garantía y protección de derechos fundamentales de las personas, apoyando de forma total la postura del docente al mencionar que deberían ser no solo materia de exhorto al Congreso de la República, sino de formulación y gestión en iniciativa legislativa para la cual la Corte Constitucional está legitimada como actor político, social e institucional.
La reseña presenta un análisis agudo y documentado sobre una de las funciones más olvidadas e importantes que tiene la Corte Constitucional, la iniciativa legislativa en materias relacionadas con sus funciones. El ejercicio de la facultad conferida en el artículo 156 de la Constitución Política, según la cual dicho tribunal puede presentar proyectos de ley en materias relacionadas con sus funciones. A pesar de que se han identificado, como lo señala el doctor, 156 sentencias con exhortos al Congreso, no se encuentra evidencia del uso de esta iniciativa legislativa a lo largo de casi 35 años de jurisprudencia. Esta inacción desvirtúa el principio de colaboración armónica y perpetúa vacíos normativos que afectan derechos fundamentales. En este contexto, la reseña no solo hace un diagnóstico certero, sino que interpela a la Corte como actor institucional para que trascienda el “exhorto reiterado” y ejerza su iniciativa funcional en temas donde ha evidenciado reiteradamente omisiones legislativas.
De acuerdo al artículo anterior se puede concluir que:
Las exhortaciones hechas por la corte constitucional más que servir de instrumento de orientación y guiar la evolución del derecho particularmente en temas donde la ley es insuficiente o no se ha actualizado, más que limitarse a ser meras manifestaciones vinculantes que invitan, sugieren o recomiendan la toma de medidas legislativas, administrativas o políticas, otorgando plazos para que las autoridades den aplicabilidad, debería tener un carácter que genere reformas legales y o medidas administrativas de manera estructural para entregar verdadera garantía en el cumplimiento de derechos constitucionales que contribuya al real impacto social y no meramente simbólico, buscando en gran medida el mover de la voluntad política y administrativa de los destinatarios a quienes van dirigidas las exhortaciones pero también buscando un bien común y general de quienes también hayan sido afectados en el pasado o con posterioridad por los vacíos legales dentro del sistema jurídico colombiano y sentar no solo un presidente escrito si no una transformación en el cumplimiento y protección de los derechos fundamentales a través de las funciones de la corte constitucional que incentiven los ajustes normativos necesarios que trasciendan en el mejoramiento del orden legal constitucional.
El precepto constitucional consagrado en el Art. 156 de nuestra carta, cobra relevancia si partimos del trascendental papel que desempeña nuestra alta Corte en el ordenamiento jurídico, como guardiana de la Constitución, por lo que a mi consideración el artículo más que acertado resulta necesario.
El hecho de que, a la fecha, la Corte Constitucional no haya presentado un proyecto de ley sobre asuntos o materias competencia de sus funciones, hace que dichos vacíos avizorados justamente como resultado del trabajo meticuloso que le ha sido encomendado, entre otros aspectos, conduzcan a errores de interpretación, dificultades con las cláusulas de integración y aspectos de desconfianza e inseguridad jurídica.
Difícilmente otra corte en nuestro ordenamiento jurídico, podrá advertir las falencias de la constitución o los disímiles que se presenten entre las disposiciones legales y la carta superior, por lo que no implementar la iniciativa legislativa, configura una omisión a los deberes de la Corte, encomendados por la norma de normas.
Así las cosas, se hace imperioso que la Corte pase de las observaciones y exhortos a los hechos, que de aplicabilidad al mandato constitucional y lo vea como una herramienta idónea para intervenir aspectos procesales de trascendencia nacional, con lo que resultarían salvaguardados derechos fundamentales como el debido proceso, acceso a la administración de justicia etc.