Ruth Yamile Vargas Reyes
“Lo más difícil del mundo no es que la gente acepte nuevas ideas, sino que olvide las antiguas” Keynes.
El derecho procesal se enmarca en conceptos e instituciones jurídicas por medio de las que es precisa la materialización del ius objetivo y la dogmática que cimienta los fundamentos jurídicos en los diferentes ámbitos, con ello, se comprende la teoría general del proceso en escenarios como el derecho procesal civil, penal, laboral y procesal-administrativo, sin ser la excepción el disciplinario, donde confluyen diferentes elementos; estos componentes se ubican en estructuras y formas descritas en normas rigurosamente observables, sin embargo, este paradigma ha ido transformándose, en ocasión a una hermenéutica evolutiva, de acuerdo con el contexto jurídico, histórico, social y transversal de la estructura, por ejemplo, el trance que experimentó, recientemente, la humanidad en la pandemia provocada por un nuevo virus SARS-COV-2, la que vislumbró lo frágil que resulta ser la condición humana, el rol relevante de las nuevas tecnologías en la administración de justicia, así como en los procedimientos y actuaciones administrativas, y la reafirmación del compromiso de dar aplicación al control de convencionalidad. Son nuevas realidades y paradigmas que han de fundirse en el sistema jurídico para ser regulados, lo que no se limita a la subsunción de normas, esto genera la necesidad de que el derecho procesal, en general, se ausculte con perspectiva de los derechos humanos, provocando evoluciones trascendentales en la cultura jurídica en beneficio, siempre, del género humano (principio pro persona),
En lo que corresponde con el escenario del proceso disciplinario, este ha tenido transformaciones significativas, sin negar que aún es necesario profundizar en aspectos que permitan la armonización sistémica de la norma disciplinaria interna con el Pacto de San José de Costa Rica (Organización de los Estados Americanos [OEA], 1978); lo anterior es la consecuencia de la decisión vinculante en su integralidad para el Estado colombiano, emitida por la Corte Internacional, caso Petro Urrego vs. Colombia (Corte Interamericana de Derechos Humanos [Corte IDH], 2020), y las diferentes decisiones vinculantes en su ratio decidendi, pero, especialmente, a la doctrina del control de convencionalidad establecida como el instrumento jurídico latinoamericano determinado para relacionar los sistemas jurídicos nacionales con el derecho internacional (interamericano) de los derechos humanos y viceversa, y que ha ido prosperando en las diferentes decisiones emitidas por la Corte Internacional en casos como Almonacid Arellano vs. Chile (Corte IDH, 2006), Barrios Altos vs. Perú (Corte IDH, 2001a), Radilla Pacheco vs. México (Corte IDH, 2009), Gudiel Álvarez y Otros vs. Guatemala (Corte IDH, 2012), Gelman vs. Uruguay (Corte IDH, 2011), Velásquez Rodríguez vs. Honduras (Corte IDH, 1988), entre otros y no menos importantes (Ramos, 2021). El control realizado por la Corte IDH, mediante su función y procedimiento contencioso, establece si los actos desplegados por el Estado demandado, luego de agotados los mecanismos internos y de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), se encuentran ajustados al Pacto de San José de Costa Rica y en el evento de establecer que obra vulneración a aquellos derechos reconocibles por el simple hecho de ser y existir, lo que da lugar a la declaración de responsabilidad internacional del Estado, a la emisión de las correspondientes condenas y reparaciones, así como el deber de que el Estado declarado responsable adopte las medidas de no repetición y, si resulta pertinente, en su escenario procesal correspondiente, emitir medidas provisionales.
Asimismo, se identifica el control de convencionalidad que se atribuye a los aplicadores de la norma en general, en los sistema nacionales, el que comprende el compromiso de realizar una verificación de correspondencia entre las normas internas y los preceptos de los tratados internacionales suscritos y ratificados por el Estado colombiano, así como el de tener en cuenta y acatar las decisiones, la jurisprudencia o fuente adicional del sistema interamericano (Ramos, 2021). Son decisiones proferidas en ejercicio del principio de complementariedad denominado por Ramos (2021) en sentido negativo, por el que la inactividad del control judicial internacional tiene como finalidad reforzar la legitimidad de los actos soberanos de los Estados, es decir, que el Sistema Interamericano interviene solo cuando no ha sido posible obtener respuestas categóricas frente a vulneraciones de derechos humanos con los mecanismos jurídicos procesales internos, principio analizado en diferentes decisiones, especialmente, en un caso que corresponde directamente, el de la “Masacre de Santo Domingo vs. Colombia” (Corte IDH, 2013).
Es pertinente señalar que las decisiones proferidas por el sistema interamericano están colocadas como documentos internacionales sustentados en la historia procesal de las violaciones de derechos humanos, condensados estos en decisiones judiciales con contenido jurídico incuestionable y vinculantes para los Estados en litigio en su contenido integral y cuando no lo sean, respecto con su ratio decidendi (Ramos 2021), sentencias que resultan ser la consecuencia de los procedimientos internos de los Estados, los procedimientos de la CIDH (órgano cuasijurisdiccional), la que tiene la facultad de llevar a la Corte IDH (órgano jurisdiccional), como los estados parte, sí así se dan los presupuestos, el conocimiento de los casos para que sean decididos en sede contenciosa (Rodríguez, 2009).
Es importante resaltar que el control de convencionalidad fue atribuido, en principio, a las y los administradores de justicia y, posteriormente, por la fuente adicional del sistema interamericano a las autoridades en general, sin embargo, es preciso indicar que, a pesar de la lectura de las diferentes decisiones (Ricardo Baena vs. Panamá- Ordoñez Maldonado vs. Guatemala) (Corte IDH, 2016) y de la misma convención (Corte IDH, 2001b), pareciera que el control de convencionalidad en sus diferentes dimensiones, es decir, respecto con la verificación de armonía de las normas internas con los tratados internacionales y el control de convencionalidad por inaplicación excepcional de normas que no sean compatibles con la convención, pudiera ser realizado tanto por jueces y juezas como por autoridades en general, sin embargo, de una lectura más consciente, el control de convencionalidad por inaplicación de normas discordantes de la convención solo puede ser ejercido por la administración de justicia, mientras que el primero, es decir, el control mediante el que se establece la compatibilidad de las normas del Estado y de la convención u otros tratados internacionales suscritos y ratificados por el Estado colombiano, e incorporados al andamiaje jurídico colombiano con la cláusula del bloque de constitucionalidad, lo deberán realizar jueces y juezas como autoridades en general (Ramos, 2021).
En lo que corresponde con el ámbito disciplinario, la genuina Ley 1952 de 2019 ya traía importantes avances en materia procesal (Congreso de la República de Colombia, 2019), entre otros, el reconocimiento y la participación activa de víctimas como sujetos procesales en faltas que infringen los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario (DIH) y faltas de acoso laboral, consecuencia de decisiones como el Caso niños de calle vs. Guatemala (Corte IDH, 1999) y de la Corte Constitucional como la Sentencia T 473 de 2017 (Sentencia T-473/17, Sala Sexta de Revisión, 2017), de igual manera, traía la implementación de la oralidad, en los procesos disciplinarios, la eliminación de la caducidad, la reafirmación de garantías para los disciplinados, sin perder la contundencia de la acción disciplinaria para establecer posibles afectaciones de deberes funcionales, y para garantizar el cumplimiento de los fines y funciones del Estado.
Sin embargo, y como consecuencia del fallo Petro Urrego vs. Colombia, el que también vislumbró el deber de revisar el proceso de responsabilidad fiscal bajo la lupa de la convencionalidad, fue expedida la Ley 2094 de 2021 (Congreso de la República de Colombia, 2021), la que adiciona y modifica la Ley 1952 de 2019 comprendiéndose hoy en el nuevo Código General Disciplinario (CGD), con ello, la Procuraduría General de la Nación (PGN) adquirió facultades jurisdiccionales para continuar adelantando procesos disciplinarios y proferir sanciones a servidores públicos de elección popular para dar cumplimiento al reconocimiento de derechos civiles y políticos, en este contexto, definidos estos por algunos doctrinantes como derechos humanos de primera generación (Parodi, 2015), contrapuesto a la indivisibilidad, interdependencia y relación simultánea de los derechos humanos; así como al principio de jurisdiccionalidad, por el que la interdicción de derechos civiles y políticos debe ser declarada por la administración de justicia y no por autoridades administrativas, sin embargo, la Corte IDH, en el ejercicio de supervisión del cumplimiento de la sentencia, mediante Resolución del 25 de noviembre de 2021, consideró que el Estado colombiano no ha acatado, integralmente, lo ordenado en la decisión internacional, pese a las medidas internas adoptadas.
Asimismo, el nuevo CGD ha traído cambios trascendentales en materia de derechos humanos, fortaleciendo más que debilitando la potestad sancionadora del Estado y en la materialización de la justicia disciplinaria, claro está, aún se encuentra en permanente construcción y evolución. Entre otros, el recurso extraordinario de revisión, el principio de doble conformidad, estableció también en el proceso disciplinario la división de roles en la instrucción que comprende desde el recibo de la reseña disciplinaria hasta la notificación del pliego de cargos o declaración de terminación y archivo, y el juzgamiento que comprende el recibo del expediente por el juzgador para decidir el procedimiento (especial u ordinario), hasta el fallo de primera instancia, para efectos de materializar las garantías judiciales convencionales de autonomía, independencia e imparcialidad objetiva, pero, a pesar de la división de competencias en funcionarios diferentes, aún se comprende en un sistema procesal de corte inquisitivo en tanto que aún obraría concentración en el máximo órgano disciplinario o del nominador, lo que, a voces de la Corte IDH, tampoco cumpliría con lo ordenado en el fallo internacional en lo que corresponde con el reconocimiento para los disciplinados de las garantías mínimas judiciales convencionales reafirmadas en el ámbito disciplinario con el reciente fallo Caso Mina Cuero vs. Ecuador (Comisión Interamericana de Derechos Humanos [CIDH], 2018), en el que se declaró la responsabilidad internacional de dicho Estado como consecuencia de violaciones de derechos humanos, garantías mínimas judiciales comprendidas en la convención, extensibles a cualquier estancia procesal, garantías desconocidas en el marco de un proceso disciplinario que finalizó con la destitución del actor ( principio de legalidad, no darle conocimiento previo de la acusación, desconocimiento de la presunción de inocencia y el derecho a recurrir la decisión).
De igual manera, la nueva normativa acentúo el concepto de los hechos disciplinariamente relevantes, los que pueden ser definidos como supuestos fácticos que guardan consonancia con disposiciones contempladas en la norma como falta disciplinaria y, en el evento de demostrar la incurrencia y responsabilidad del involucrado, conllevarán a una consecuencia jurídica como lo es la sanción disciplinaria, concepto que comprende un amplio contenido de garantías judiciales convencionales del debido proceso, derecho de defensa y congruencia de las decisiones emitidas en el discurrir del proceso disciplinario (auto de apertura de investigación, cargos, decisiones de primera y segunda instancias), importantes también para materializar la justicia premial en el ámbito disciplinario mediante la confesión (medio probatorio) o la aceptación de cargos, tienen también injerencia en la variación de cargos en el procedimiento ordinario o especial; esto permite vislumbrar que la formulación de los hechos disciplinariamente relevantes debe realizarse de una manera adecuada, para dar reconocimiento a dichas garantías minímas judiciales convencionales y para la ejecución de un proceso disciplinario libre de nulidades procesales.
Igualmente, la implementación de un régimen probatorio propio, ya no obra remisión al ámbito penal, permitiendo un abordaje concentrado a la dimensión probatoria y su razonamiento en el proceso disciplinario, los que son importantes para la estructura procesal, así como para la argumentación fáctica y jurídica comprendidas en la motivación de las decisiones disciplinarias, pero, especialmente, para un adecuada configuración de la prueba, mediante su presentación y contradicción en el discurrir del proceso.
Por último, la aplicación de la perspectiva de género en el proceso disciplinario funcionarial (Calderón, 2022) para procesadas y víctimas, en reconocimiento al derecho a la justicia disciplinaria, la igualdad y la verdad material, se reafirma con el reciente fallo emitido por la Corte Constitucional, donde se establece la obligación de las autoridades disciplinarias de dar aplicación al marco normativo de protección para la mujer con abordaje multinivel, realizar una valoración probatoria con enfoque diferencial, perspectiva de género donde se erradiquen estereotipos sociales que provoquen invisibilización de realidades, la consideración de relaciones de poder que afecten la autonomía y la dignidad de la mujer y, especialmente, el de analizar el contexto en que ocurren los hechos y el análisis sistemático e integral de las pruebas fijadas en el principio rector disciplinario de la investigación integral, para efectos de evitar la violencia de género institucional, garantizar la debida diligencia, y erradicar patrones de desigualdad, discriminación y violencia de género (Sentencia T-400/22, Sala Tercera de Revisión, 2022).
Referencias
Calderón, J. (2022). Derecho disciplinario y estándares de convencionalidad en América Latina. XIII Seminario de Derecho Disciplinario: Derecho Disciplinario, Constitucional y Convencional.
Comisión Interamericana de Derechos Humanos. (2018). Caso Mina Cuero vs. Ecuador.
Congreso de la República de Colombia. (2019). Ley 1952 de 2019. [Diario Oficial No. 50.850 de 28 de enero de 2019]. [Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011 relacionadas con el derecho disciplinario].
Congreso de la República de Colombia. (2021). Ley 2094 de 2021. [Diario Oficial No. 51.720 de 29 de junio de 2021]. [Por medio de la cual se reforma la Ley 1952 de 2019 y se dictan otras disposiciones].
Corte Interamericana de Derechos Humanos. (1988). Caso Velásquez Rodríguez Vs. Honduras.
Corte Interamericana de Derechos Humanos. (1999). Caso de los “Niños de la Calle” (Villagrán Morales y otros) Vs. Guatemala .
Corte Interamericana de Derechos Humanos. (2001a). Caso Barrios Altos Vs. Perú.
Corte Interamericana de Derechos Humanos. (2001b). Caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá.
Corte Interamericana de Derechos Humanos. (2006). Caso Almonacid Arellano y otros Vs. Chile.
Corte Interamericana de Derechos Humanos. (2009). Radilla Pacheco vs. Estados Unidos Mexicanos.
Corte Interamericana de Derechos Humanos. (2011). Gelman vs. Uruguay.
Corte Interamericana de Derechos Humanos. (2012). Gudiel Álvarez y Otros vs. Guatemala.
Corte Interamericana de Derechos Humanos. (2013). Masacre de Santo Domingo Vs. Colombia.
Corte Interamericana de Derechos Humanos. (2016). Ordoñez Maldonado vs. Guatemala.
Corte Interamericana de Derechos Humanos. (2020). Caso Petro Urrego Vs. Colombia .
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. (2021). Resolución 000140 del 25-11-2021.
Organización de los Estados Americanos. (1978). Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José). [Gaceta Oficial No. 9460 del 11 de febrero de 1978] .
Parodi, P. (2015). Aproximaciones a los derechos humanos. Universidad Libre.
Ramos, E. (2021). La doctrina del control de convencionalidad. Editorial Porrúa.
Rodríguez, V. (2009). Las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Guía modelo para su lectura y análisis. Instituto Interamericano de Derechos Humanos.
Sentencia T-400/22. (2022, 15 de noviembre). Corte Constitucional de Colombia. (Alejandro Linares Cantillo, M.P). (2022). Sentencia T-473/17. (2017, 21 de julio). Corte Constitucional de Colombia. (Iván Humberto Escrucería Mayolo,
Ruth Yamile Vargas Reyes
Miembro del Instituto Colombiano de Derecho Procesal, Magister en Derecho Público de la Universidad Santo Tomás y Konstanz- Alemania, Magister en Derecho Disciplinario de la Universidad Libre de Colombia, Magister en Derecho Procesal Universidad Libre, Especialista en Derecho Administrativo Universidad Santo Tomás, Diplomado en Litigio Estratégico y Técnicas Procedimentales en Derechos Humanos, maestrando DDHH y DIH y transformaciones para la paz Universidad Libre con experiencia como litigante de más de dieciséis (17) años en el sector público y privado. Conjuez de la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá.