Miembro del ICDP
El reconocimiento del carácter fundamental del derecho a la restitución de tierras se relaciona con los conceptos de víctima, desplazado y reparación integral. La sentencia T-025 de 2004, aunque no incluyó expresamente la restitución de tierras como derecho, sí mencionó el derecho que tienen los desplazados al retorno y al restablecimiento, resaltando que sus autos de seguimiento trabajaron sobre el derecho a la restitución de tierras. Fue más adelante, con la sentencia T-821 de 2007, que la Corte Constitucional declaró el carácter fundamental del derecho a la restitución de tierras. En ese orden, si el derecho a la restitución de tierras es un derecho fundamental, se necesitaba de una cláusula de garantía reforzada que se estableció con la acción judicial de restitución de tierras dispuesta en la Ley 1448 de 2011; normativa que reguló las medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y, entre su articulado, todas las normas relativas al procedimiento de restitución y protección de derechos de terceros.
Definido que el derecho a la restitución de tierras es un derecho fundamental y que los jueces de restitución de tierras son jueces constitucionales, considero que la Ley 1448 de 2011 es una normativa especial con tinte estatutario. Llego a esta conclusión porque el literal a) del artículo 152 de la Constitución Política dispone, entre otros temas, que la regulación de los derechos fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección debe ser sometida a la reserva de ley estatutaria.
Si la Ley 1448 de 2011 tiene carácter estatutario, todo su articulado hace parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato, lo que en la práctica significa que, si bien no es la constitución misma como lo son las normativas que hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido estricto, sirven como parámetro de interpretación constitucional. Este planteamiento implica entonces que la Ley 1448 de 2011 tiene, en mi sentir, un nivel jerárquico superior que el Código General del Proceso, lo que de suyo supone que en caso de posibles incompatibilidades entre estos dos cuerpos normativos se debería optar por aquella.
Ahora bien, si no se comparte la tesis planteada de superior jerarquía por el carácter estatutario, de todas formas, la Ley 153 de 1887 estableció que si en los códigos que se adoptan se hallaren disposiciones incompatibles entre sí, se observarán en su aplicación las reglas siguientes: 1) La disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter general. En lo que se refiere al criterio de especialidad, la Corte Constitucional señaló, en la Sentencia C-451 de 2015, que este permite reconocer la vigencia de una norma sobre la base que regula de manera particular y específica una situación, supuesto o materia, excluyendo la aplicación de las disposiciones generales. (Concepto del Consejo de Estado – Sala de Consulta y Servicio Civil del 6 de septiembre de 2017).
La jerarquía superior advertida no quiere decir que mi postura desconozca el mandato del artículo 1º del Código General del Proceso, según el cual su articulado debe aplicarse a todos los asuntos civiles, comerciales, de familia y agrarios en cuanto no estén regulados expresamente en otras leyes. Sin duda alguna, este código debe aplicarse a cualquier jurisdicción o especialidad; y la especialidad de restitución de tierras, que hace parte de la jurisdicción ordinaria, no es la excepción. Sin embargo, y como lo señala la norma enunciada, si existe regulación expresa en otra ley, la aplicación del código procesal debe limitarse.
Dejando en claro que cuando existe normativa especial la aplicación del Código General del Proceso debe limitarse, los jueces de restitución de tierras deben ser cuidadosos cuando analizan si un tema fue o no regulado por la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, normativa especial que regula el ejercicio como jueces constitucionales; pues, en mi criterio, si una figura jurídica está regulada por esta normativa especial no hay laguna o vacío que llenar, mientras que si una institución jurídica no fue objeto de regulación podría, ahora sí, recurrirse al Código General de Proceso.
Sobre este tema es relevante recordar que los casos de remisión directa y la figura del legislador silente no constituyen lagunas o vacíos. La primera se da cuando un determinado cuerpo normativo expresamente señala que cierto tema se regulará con base en normas de otro cuerpo normativo, y la segunda se observa cuando el legislador, al regular un tema, guarda silencio. Esta figura del legislador que guarda silencio es poco estudiada, pues lo abogados nos ocupamos más del legislador que se expresa. En la práctica se ve cuando el cuerpo normativo especial regula un tema y guarda silencio frente a cuestiones relacionadas con el tema regulado, y es allí donde el juez de restitución de tierras, actuando como intérprete, no puede hacer decir al legislador lo que él no quiso.
Con el ejemplo de una mala práctica judicial se puede ver claramente cuando el juez de restitución de tierras recurre equivocadamente al Código General del proceso para llenar un vacío o laguna que no existe: Resulta que el artículo 95 de la Ley 1448 de 2011 reguló sobre cómo se iba a llevar a cabo la acumulación procesal de los asuntos de tierras; estableciendo su finalidad, en qué consiste el ejercicio de concentración, los requisitos que debían cumplir las demandas para ser acumuladas, la procedencia en caso de predios vecinos o colindantes y. finalmente, la ampliación de términos en caso de que procediera. Pero esta ley especial, y para mí de superior jerarquía por su carácter estatutario, no dijo nada respecto de la oportunidad para proponerla, es decir, desde y hasta cuándo procedía; lo que implicaba que un juez de restitución de tierras no sabía desde qué momento podía enviar su proceso a otro juez que tramitaba otro con predio colindante o vecino al suyo.
Entonces, la Ley 1448 de 2011 reguló el tema de la acumulación procesal, pero el legislador de la época fue silente, esto es, guardó silencio frente a algo accesorio como es la oportunidad para proponerla. Este aparente vacío o laguna hizo que algunos jueces de restitución de tierras hubiesen recurrido al artículo 149 del Código General del Proceso -que trata el tema de la competencia en la acumulación de procesos declarativos- para remitir el expediente al juez que adelante el proceso más antiguo, lo cual se determinaría, dice la norma, por la fecha de la notificación del auto admisorio de la demanda o del mandamiento ejecutivo al demandado. Esta remisión equivocada hizo que el juzgado de tierras que había notificado el auto admisorio debía recibir todas las solicitudes remitidas por sus homólogos a pesar de haber sido radicadas con fecha anterior del que ya se había admitido y notificado.
La anterior decisión, en mi parecer, no solo es equivocada sino absurda, además de injusta, pues patrocinaba la mala práctica de no notificar la admisión, porque de hacerlo se debía recibir todas las solicitudes enviadas para acumular, aun conociendo que tenían fecha de radicación anterior. En ese momento, lo que debió hacerse era interpretar y detener un momento la atención en el contenido del artículo 95 de la Ley 1448 de 2011, para encontrar razonable que el juez que primero conoció del asunto debía recibir en acumulación los procesos de sus jueces homólogos; y esto es así porque esta norma dispuso que la acumulación procesal busca obtener una decisión jurídica y material con criterios de integralidad, seguridad jurídica y unificación para el cierre y estabilidad de los fallos y que la acumulación es el ejercicio de concentración de todos los asuntos judiciales y administrativos en este trámite especial.
Enhorabuena, la Corte Constitucional, mediante Sentencia T-119 de 2019, señaló que en el proceso de restitución de tierras no deben aplicarse las normas sobre acumulación procesal que trae el Código General del Proceso; pues aquel es un proceso con carácter especial, abreviado y con etapas procesales reducidas. Indicó también que cuando el código reglamenta la oportunidad procesal, dispone que esta procede hasta antes de señalarse fecha y hora para la audiencia inicial, lo cual difiere enormemente con el proceso de restitución, pues dentro de sus etapas no se ordenaron audiencias de ningún tipo, dijo la corte.
Para lo que nos interesa, la corte expresó que, si bien el legislador no señaló expresamente desde cuándo y hasta qué momento era procedente acumular y tramitar de manera conjunta las solicitudes, sí dijo que la facultad de acumular es viable a partir del momento en que inicia el proceso de restitución -con la solicitud de restitución- y se extiende hasta antes de proferir el respectivo fallo. Esta regla fijada por la corte hizo que en la práctica judicial se tenga la fecha del acta de reparto como factor determinante para escoger el juzgado que debe recibir las demandas para acumulación. Esta decisión es razonable porque evita la mala práctica antes advertida.
Francisco Javier Jimenez Santiusty
Abogado de la Universidad Libre de Bogotá, especialista en Derecho Administrativo de la Universidad de Nariño y en Derecho Constitucional de la Universidad Nacional de Colombia. Conciliador en Derecho. Diplomado en Género y Sistema Penal Acusatorio. Vinculado a la Rama Judicial desde el 2004 como oficial mayor y desde el 2006 juez de la República, ejerciendo como juez promiscuo municipal, juez promiscuo del circuito y desde febrero de 2019 desempeña el cargo de juez civil del circuito especializado en restitución de tierras de Cali y, actualmente, de Pasto. Miembro del Instituto Colombiano de Derecho Procesal (ICDP)