Miembro del ICDP
Introducción
En el Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS) sigue consagrada la institución del grado jurisdiccional de consulta, que consiste en una “segunda instancia automática” que se surte cuando una sentencia proferida en primera instancia se enmarca en alguno de los eventos enlistados en el art. 69 de dicho estatuto (mod. art. 14 L-1149/2007), que son:
- Cuando no fue apelada y fue totalmente adversa a las pretensiones del trabajador, afiliado o beneficiario, y,
2. Cuando fue adversa a la Nación, al Departamento o al Municipio o a aquellas entidades descentralizadas en las que la Nación sea garante.
A estos casos expresamente previstos deben agregarse otros dos (2) que han sido introducidos por la jurisprudencia:
3. Cuando es totalmente desfavorable a las pretensiones de un contratista que persigue el reconocimiento y pago de honorarios o remuneraciones por servicios personales de carácter privado. (CSJ STL16877-2016), y
4. En los procesos de única instancia, si fue totalmente adversa a las pretensiones del trabajador, afiliado o beneficiario (Sentencia CC C-424-2015).
Actualmente cursa en el Congreso un proyecto de reforma del CPTSS presentado por la Corte Suprema[1], cuyo artículo 228 pretende aumentar aún más el número de eventos en los que debe surtirse la consulta, consagrando un total de siete (7).
Crítica:
En contraste con lo que persigue el proyecto de reforma, de manera respetuosa considero que resulta inconveniente para el Derecho Procesal Laboral de nuestro país aumentar el número de eventos en los que opera el grado de consulta. Por el contrario, estimo que lo más adecuado de cara a lograr que la administración de justicia en esta especialidad opere de manera más eficiente y célere, es eliminar completamente esta institución. Las razones que motivan esta reflexión son las siguientes:
i) El grado de consulta provoca un funcionamiento ineficiente de la Administración de Justicia.
En un país donde la congestión judicial es un problema permanente, constituye un despropósito obligar a los funcionarios judiciales a invertir grandes cantidades de su tiempo en el análisis de decisiones frente a las cuales los interesados, pudiendo hacerlo, no manifestaron inconformidad alguna, pues el tiempo utilizado en esa tarea deja de estar disponible para el estudio de aquellos casos en los que sí permanece activa la controversia. Ello constituye un uso ineficiente de los recursos disponibles, contrario al mandato previsto en el art. 7 de la L.E./270/1996 según el cual “La administración de justicia debe ser eficiente”.
Las mismas razones que sustentan que en los procesos laborales se exija demanda del interesado para iniciar el trámite, son las que respaldan que deba requerirse por lo menos la manifestación de inconformidad del afectado con la sentencia para que se surta el trámite de la segunda instancia. Propugnar lo contrario es desconocer las limitaciones que impone la escasez de los recursos estatales disponibles para solucionar conflictos.
ii) Los fines que pretende materializar el grado de consulta ya están amparados por otras instituciones procesales más eficientes.
La consagración del grado de consulta en los procesos laborales suele justificarse en la importancia de las finalidades que persigue[2]. No obstante, lo cierto es que tales objetivos ya se encuentran amparados por otras instituciones procesales que otorgan un grado semejante de protección, y que además sí propenden por un funcionamiento eficiente de la administración de justicia. Veamos:
La primera finalidad del grado jurisdiccional de consulta en materia laboral consiste en brindar una protección especial a los derechos mínimos, ciertos e indiscutibles del trabajador (eventos #1, #3 y #4).
Frente al punto, debe recordarse que mediante sentencia C-968-2003 la Corte Constitucional declaró condicionalmente exequible el art. 66A del CPTSS, “en el entendido que las materias objeto del recurso de apelación incluyen siempre los derechos laborales mínimos irrenunciables del trabajador”. Esta regla se cristaliza en el artículo 225 del proyecto de reforma presentado por la Corte Suprema.
Fácil resulta percibir que tanto la regulación actual como la propuesta en el proyecto de ley para el recurso de apelación ya establecen que con la sola manifestación de inconformidad de la parte débil frente a una sentencia, se entiende que el ad quem tendrá competencia para pronunciarse de todo lo relacionado con sus derechos mínimos e irrenunciables, sin importar si la sustentación fue deficiente. Por lo tanto, a través del mecanismo de impugnación vertical ya se garantiza un nivel de protección similar al que pretende dispensar el grado de consulta, con la ventaja de que al exigirse la manifestación del interesado, se propende por un funcionamiento eficiente de la justicia, pues solo se surte la segunda instancia en aquellos casos en los que efectivamente exista una parte inconforme con la decisión adoptada en primer grado, evitando un despliegue innecesario en procesos en los que nadie ha presentado reparos con la decisión.
La importancia de los derechos en disputa no justifica por sí misma que deba surtirse automáticamente una segunda instancia a pesar del silencio del interesado. Nótese que incluso tratándose de la acción de tutela, cuyo objeto de protección se centra ni más ni menos que en los derechos constitucionales fundamentales, se exige la formulación de una impugnación por parte de alguno de los interesados para que se abra paso la segunda instancia[3].
Considérese además que en el proyecto de reforma al CPTSS se eliminan los procesos laborales de única instancia, lo que siempre le permitirá a la parte débil tener a su disposición el recurso de apelación. Así pues, se torna innecesaria la consulta para la protección de los derechos mínimos, ciertos e indiscutibles del trabajador.
Y frente a la segunda finalidad consistente en propender por la defensa reforzada del patrimonio público ante sentencias judiciales que lo afecten (evento #2), debemos rememorar que ya en nuestra legislación procesal existen múltiples disposiciones que permiten salvaguardar al erario frente a fallos judiciales que injustificadamente lo menoscaben. En efecto:
En primer lugar, las entidades públicas afectadas tienen la posibilidad de interponer a través de su apoderado el recurso de apelación contra las sentencias adversas que estimen injustas.
En segundo lugar, el Ministerio Público interviene en los procesos laborales con miras a ejercer sus funciones constitucionales, entre las cuales justamente se encuentra la de defender el patrimonio público[4], para lo cual tiene amplias facultades como sujeto procesal especial, entre ellas, la de interponer el recurso de apelación[5] ante una sentencia adversa al erario.
En tercer lugar, también puede intervenir en los procesos laborales la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (ANDJE) cuando “considere necesario defender los intereses patrimoniales del Estado”, teniendo igualmente la facultad de interponer recurso contra la decisión[6].
En cuarto lugar -por si tres entidades con facultad de apelar la sentencia no fuese protección suficiente-, la ley también prevé en defensa de los recursos públicos[7] la posibilidad de que se interponga la acción de revisión contra las providencias judiciales que hayan decretado reconocimiento que imponga al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza (art. 20 L-797/2003).
Y en quinto lugar, incluso si los referidos mecanismos de impugnación no se interponen oportunamente, existirá la posibilidad de que la entidad pública afectada acuda a la acción de tutela alegando una grave afectación del patrimonio público, pues ante situaciones similares, la Corte Constitucional ha avalado su procedencia (Sentencia CC T-148-2021). A ello se suma que ese mismo tribunal tiene establecidos como criterios orientadores para la selección a revisión de casos de tutela, entre otros, los de “lucha contra la corrupción”, “preservación del interés general” y “grave afectación del patrimonio público”[8].
Por lo demás, carece de sentido que en la especialidad laboral de la Jurisdicción Ordinaria se mantenga aún el grado de consulta invocando la salvaguarda reforzada del patrimonio público, cuando en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, que es aquella que en mayor medida atiende las reclamaciones que pueden afectar el erario, no se contempla tal institución.
Todo lo anterior confirma que el grado de consulta es una institución superflua para la protección de los recursos estatales.
iii) La experiencia con otros regímenes procesales enseña que la consulta no es imprescindible para la protección de intereses superiores.
Múltiples estatutos procesales a lo largo de nuestra historia en algún momento contemplaron el grado de consulta, y reformas posteriores lo eliminaron en aras de la eficiencia procesal. Por ejemplo:
- Existía en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (Art. 184 CCA, modificado por art. 57 L-446/1998) y fue eliminado con la vigencia del CPACA (Ley 1437 de 2011).
- Existía en la especialidad civil de la Jurisdicción Ordinaria (art. 386 del CPC, modificado por art. 39 L-794/2003) y fue eliminado con la vigencia del CGP (Ley 1564 de 2012).
- Existía en la especialidad penal de la Jurisdicción Ordinaria (art. 206 D. 2700 de 1991), y se intentó mantener su vigencia en la Ley 600 de 2000 (art. 203), pero su incorporación fue declarada inexequible por vicios de forma (CC C-760-2001) y la Ley 906 de 2004 no lo contempló.
Esta tendencia ratifica que, hoy por hoy, el grado de consulta en los procesos laborales se torna innecesario, pues la protección de intereses superiores ante decisiones judiciales que los menoscaben puede efectuarse de una manera adecuada y eficiente a través del régimen de recursos. Por último, cabe agregar que la jurisprudencia constitucional ya ha aclarado que su ausencia en una regulación procesal no conlleva la vulneración del derecho al debido proceso ni al derecho de defensa[9].
Nuestra propuesta
Todo lo dicho me lleva a formular la siguiente propuesta: eliminar completamente del Derecho Procesal Laboral el grado jurisdiccional de consulta, haciendo el siguiente ajuste a la regulación del recurso de apelación: cuando una parte litigue en causa propia y no tenga la condición de abogado, ni cuente con la asistencia de uno para el momento de la notificación de la sentencia, el juez debe tener la obligación de informarle que contra la decisión es posible interponer el recurso de apelación, y el plazo en que puede hacerlo. En este mismo evento debe exonerarse a esa parte de la carga de sustentación, emulando el funcionamiento de la impugnación en el trámite de la acción de tutela[10]. De esta manera se concilian los derechos al debido proceso, la doble instancia, y el carácter tuitivo del procedimiento, con las aspiraciones de eficiencia y celeridad que se han expuesto.
[1] Proyecto de Ley 51 de 2023 (Senado). Texto completo del proyecto radicado disponible en: https://cortesuprema.gov.co/corte/index.php/2023/08/01/corte-suprema-radica-proyecto-de-nuevo-codigo-procesal-del-trabajo/.
[2] Sobre las finalidades de la consulta en materia laboral, puede consultarse la sentencia CC, C-968-2003.
[3] Artículo 31 Decreto 2591/1991.
[4] Ver numeral 7 art. 277 de la Constitución Política.
[5] Parágrafo del artículo 46 del CGP, aplicable al procedimiento laboral en virtud del art. 145 CPTSS.
[6] Artículo 610 del CGP.
[7] Sobre la finalidad de la acción de revisión puede consultarse la sentencia CSJ SL3036-2018.
[8] Literal c) del artículo 52 del Reglamento de la Corte Constitucional (Acuerdo 02 de 2015).
[9] Ver CC C-090-2002, consideración número 6.
[10] Al respecto puede consultarse la sentencia CC T-538-2017, consideración número 2.
Alejandro José Peñarredonda Franco
Abogado, Miembro del ICDP.